Abstract
The author’s essay argues that, unlike the Russian Army, which has undergone
substantive transformation since the beginning of reforms in late 1990s-early 2000s,
the defense industry lagged or even reversed its reforms. Main impediments of
redesigning ex-Soviet defense industry are far from financial.
- First, it is a location of major Soviet research and production centers in the labor-deficient and very expensive cities of Moscow and St. Petersburg.
- Second, it is low liquidity of the real estate market particularly in provinces, which prevents rational migration of a workforce.
- Third, reduced political competition after 2004 left major technical and organizational decisions in the hands of a few government officials, which have vested interests in low transparency and proliferation of levels of management at the expense of production.
Фиг. 1 Организация управления оборонной промышленности СССР около 1979 года. Черная маска изображает Члена Политбюро ЦК КПСС, серая—Заместителя Председателя СМ СССР белая—Секретаря ЦК КПСС. Слабыми сторонами этой организации, помимо внеэкономических методов руководства и, соответственно, непомерного бремени на экономику, является отсутствие аналитических функций—приоритеты, в основном, формируются на основании уже достигнутых показателей, и чрезвычайная зависимость политики от позиции нескольких ключевых управленцев.
Фиг. 2. После ряда реорганизаций, управление оборонной промышленностью РФ приобрело чрезвычайно запутанный и многоступенчатый характер. Оборонная промышленность оказалась поделена между ведомствами преимущественно президентского и преимущественно совминовского подчинения. Деятельность ВПК свелась к роли посредника между СМ РФ, Минпромторгом и рядом квазигосударственных организаций. Центр формирования политики переместился к Заместителю Министра Обороны по Вооружениям, который является и заказчиком, и приемщиком военной техники. Сосредоточение в одних руках и плановых, и контрактных полномочий создает большие возможности для злоупотреблений.
Фиг. 3 Реформированная система. Функции стратегического планирования переходят к Генеральному Штабу и соответствующим подразделениям других ведомств. ВПК занимается исключительно подготовкой бюджета и унификацией протоколов испытаний военной техники. Единственной производственной единицей выходящей на государственный уровень является руководство системообразующих контракторов (prime contractors) силовых министерств и ведомств.
5 comments:
Еще раз об оборонной промышленности
I
Реформа армии, которую высмеивали все, начиная от замшелых сталинистов и кончая разгульной демшизой, когда ее совсем похоронили, стала давать свои результаты. Когда я увидел в августе 2008 года, что российская армия практически за два дня разгромила лучшую армию, которую смогли создать американские и израильские эксперты, самую сильную из второстепенных европейских армий, только за счет превосходящей тактики и выучки—грузины были сильнее в вооружении и New York Times в предвкушении победы даже опубликовали гигантскую на всю полосу фигуру одетого во все американское грузинского солдата, в надежде подверстать к нему маленького и разутого русского—то у меня возникло чувство тревоги: «Как бы не зазнались».
Про оборонку сказать это невозможно. За почти два года прошедших с конца грузинской войны перестройка оборонной промышленности скорее пошла в обратную сторону, а чиновники военного ведомства никак не может определиться с тем, что им нужно: то ли новые бронетранспортеры, то ли вертолетоносец, то ли беспилотная авиация, а деньги израсходованы громадные, сравнимые с тем что расходовали за последние годы на перевооружение французская, немецкая и итальянская армии вместе взятые.
В 2006 году была организована Военно-Промышленная Комиссия. Документ о ее образовании был коротким и ясным, наверное, потому, что его написали один-два эксперта. Его заменил в 2007 году монстр, похожий на творения юристов Верховного Совета СССР—ничего конкретного—с буквенными наименованиями доходящими до буквы «ц» или «щ». Когда у ведомства примерно тридцать направлений работы, жди беды. Затем последовало выведение Иванова из Совета Безопасности, как бы подчеркивавшее его подчиненный бюрократический статус по сравнению с рядом министров.
В последнее время, советская оборонка расписывается как земной рай, а ее опыты— как последнее слово эффективности управления (см. фиг 1). На самом деле, ее расточительность разорила Советский Союз, а в современных условиях ее возможности приобретать лучшие кадры и лучшие материалы, и удерживать эти кадры внеэкономическими методами невоспроизводимы. Это и к лучшему.
Одна из вечных бед России: Московской, Императорской, советской, пост-советской—это византийская традиция. Когда создается какой-либо государственный орган, во-первых, ведомства, которые раньше занимались тем же, от этих функций не освобождаются. Во-вторых, сама собой возникает вышестоящая контролирующая инстанция. Эта традиция была нарушена только в конце июня 1941 года, когда ГКО заменил все государственно-партийные органы и просуществовал почти точно четыре года. У ГКО не было своего аппарата, делопроизводство осуществлял Секретный Отдел ЦК ВКП(б), а остальные отделы так и повисли в воздухе.
Нынешняя ситуация, конечно, в корне отличается от той, но соображения, лежавшие в основе той конфигурации—замена всех многочисленных контролирующих инстанций одной, запрещение создавать какие-либо другие, небольшой и неформальный аппарат: Оперативное Бюро во главе с Л. П. Берия появилось только через полтора года, в декабре 1942 года, и обязательность исполнения его решений в области военного производства является хорошим примером правильных менеджерских решений, спонтанно возникших в безвыходной ситуации.
II
Что же мы наблюдаем теперь, через четыре года после начала серьезных реформ? В аппарате Совмина возникли аж четыре (!) департамента, занимающиеся проблемами оборонного производства, из которых только один подчинен ВПК. В Министерстве Торговли и Промышленности, которое с созданием ВПК должно было бы быть освобождено от военно-промышленных функций, возникли несколько департаментов, точно повторяющих функции советских оборонных министерств: Авиапрома, Радиопрома, Минтяжмаша и т.п., того и гляди они и выделятся в те самые министерства. Госкорпорации, таким образом, превратились в еще один подчиненный уровень управления. Теперь вам понятно куда идут деньги?
Часть руководителей этих ведомств, никогда не работавших в советском аппарате по молодости, стихийно приобрела привычки руководителей той ужасной эпохи. Когда их спрашивают: «Почему провал?» они отвечают, что нет денег. Когда им указывают на огромные израсходованные средства, говорят, что до них они не дошли. Подвели смежники. Так, в советской оборонке, самолетчики винили двигателистов, двигателисты утверждали, что не получают нужных материалов, металлурги… и т.п. Рецепт—все эти Буратино, говорящие полена, предлагали один—подчинить им смежников и образовать еще больше подчиненных структур. В последнем заключается логика любой бюрократии—хорошей, плохой, или противной.
Когда государство занимается производственной деятельностью, у начальника появляется важнейший критерий его статуса—количество подчиненных ему структрур и работников. Поскольку многомиллионные зарплаты на Уолл Стрите не редкость, их обладатели могут приезжать и на метро (на Манхэттене водит автомашину только умалишенный). А весьма скромно оплачиваемый, по сравнению с инвестиционным банкиром, менеджер среднего звена «Боинга», или национальной лаборатории появляется в Вашингтоне, сопровождаемый холуями, секретаршами, и никак не будет нести собственную папку весом граммов в двести. Человеческая природа везде одна и та же.
Прямым следствием государственного предпринимательства при минимуме законодательного контроля является «складирование персонала». С одной стороны менеджеры жалуются на то, что средний возраст персонала—58 лет с другой стороны в отрасли по-прежнему заняты порядка 800,000 человек. Российская оборонка является рекордсменом по отставанию в производительности труда—примерно $25,000 в расчете на одного занятого—вчетверо меньше чем в среднем по российской промышленности и в 30-40 раз меньше чем в Европе и США. Если бы удалось поднять производительность труда на оборонных предприятиях до средней по российской промышленности, 220-270 тысяч работников вполне бы обеспечили растущие потребности российской армии. Очень вероятно, что при этом средний возраст занятого сам собой упал бы до приемлемого уровня за счет концентрации перспективных работников на ключевых предприятиях и освобождения от балласта инженерно-технического и управленческого персонала, рассматривающего свои предприятия как форму пенсионного обеспечения.
III
Но менеджмент оборонных предприятий, в особенности ФГУПов, в этом никак не заинтересован. Вот, например, концерн «Вега» насчитывает более 4500 работников и выставляет объявления о найме молодых специалистов с обещаниями жилплощади. Когда я прочел это то хмыкнул: «Вот оказывается чем занимается руководство концерна «Вега»—не беспилотной авиацией, которой не было и нет—а распределением квартир в Москве».
Живя не первый год на этом свете, я не могу не сомневаться что на одну квартиру, предоставленную молодому специалисту, улучшат свои жилищные условия три-четыре семьи начальников, а еще с десяток квартир уйдет, через «серых» риэлторов, авторитетным бизнесменам, со щедрым откатом дирекции, бухгалтерии и городским чиновникам. Я не хочу критиковать «Вегу». Скорее всего на других оборонных предприятиях дела обстоят не лучше, а гораздо хуже.
Какая, скажите, необходимость заставляет иметь в Москве предприятие по разработке и производству взрывателей для ядерного оружия? Почему не перенести его подальше от иностранных дипломатов и террористов куда-нибудь в Арзамас или Челябинск? Они же обслуживали на пике холодной войны 70-80 тысяч ядерных боеприпасов, а теперь наверное изнывают от безделья. Ответ: начальство хочет жить и трудиться, то есть распределять бюджетные средства в столице нашей Родины.
И это происходит при том, что по признанию самих руководителей оборонки, москвичи не желают к ним идти—слишком много соблазнов в банковском и медийном секторе, в нефтянке, и на госслужбе. У кадровой проблемы есть только одно решение—консолидировать оборонное производство подальше от Москвы и Санкт-Петербурга и поближе к провинциальным вузовским центрам—Новосибирску, Томску, Куйбышеву, Саратову и т.п. Производственных площадей для переноса СССР настроил на столетия вперед. Если сконцентрировать на них все новое оборудование, которое было закуплено российским правительством в ходе нефтегазового бума возможно, что производственная база российской оборонки будет не так уж отставать от Франции, или Израиля, без особых дополнительных капиталовложений. Другой источник технического перевооружения—это изъятие в счет долга технологического оборудования у тех частных компаний, которые в период кризиса получали господдержку, и все-таки ухитрились всплыть кверху пузом.
IV
Но кадровые и прочие производственные вопросы в рыночной экономике должны занимать подчиненное положение по отношению к вопросам бюджетным. Бюджет, а не административные «указивки» есть главный способ государственного управления в современном обществе. Вторым является законодательное регулирование. Открытый детальный и конкретный бюджет по статьям «Национальная Оборона и Безопасность», предоставляемый Думе для обсуждения не является уступкой Западу или перестроечной модой, а необходим как элемент контроля за распределением бюджетов. Пора смириться с тем, что с современной технологией спрятать что-либо можно только от домохозяек противоположной стороны. Действительно секретные программы легко разбросать по статьям легального бюджета. Они как правило связаны не с разработкой или серийным производством вооружений, а с обеспечением деятельности Президента как Главкома и двумя-тремя другими статьями.
Только если оборонный бюджет будут анализировать десятки журналистов на предмет денежных растрат—приобретение роскошных автомобилей для генералитета, или закупки за границей консервов и туалетного мыла, а также заведомо устаревших образцов военной техники—появятся серьезные возможности для прекращения злоупотреблений.
На самом деле консолидация советской оборонной промышленности началась сама собой в конце девяностых годов, после дефолта. Были образованы несколько системообразующих групп вокруг «Алмаза», «Антея» (тактическое ракетное вооружение, системы ПВО, радары), «Каскола» (авионика), НПК (диверсифицированный концерн), ОАО «Объединенный Машиностроительный Завод» и ряда других. Консолидация осуществлялась не по отраслевому признаку, характерному для советской командной системы, а по организационной, финансовой и территориальной совместимости. Если бы государство не мешало, а просто слегка подтолкнуло этот процесс путем разгосударствления ФГУПов, улучшением корпоративного управления и серъезно заинтересовало бы банкиров в оборонном комплексе, то возможно благотворные перемены произошли бы сами, как в сельском хозяйстве. Но затем за реформу взялись не корпоративные специалисты, а чиновники, к тому же посадившие себя в советы директоров. Результатом стало то, что они провели консолидацию по советскому принципу предприятий-монополистов: самолеты к самолетам, ракеты к ракетам, корабли к кораблям.
V
Такая схема (см. фиг. 2) позволяет эффективно «распиливать» государственные средства потому, что уровней управления много, контролировать их невозможно, а кто и как поделит корыто с отрубями можно разобраться «по понятиям». А вот что-то производить в ней никак нельзя потому, что в одну бочку слиты мед и деготь, и передовые, и отстающие предприятия, причем в силу законов Паркинсона похоже, что именно руководство остающих, как правило, занимает лидирующие места в руководстве объединенных концернов. В силу известного в микроэкономике принципа economies of scale политика создания отраслевого монополиста ведет и к сохранению моногородов. Руководству такого концерна крайне невыгодно, чтобы рядом c его предприятием в том же городе, например в Коврове Владимирской обл., или Луховицах Московской обл. появился конкурент способный переманивать специалистов. А в США, образование новых фирм корпоративными «диссидентами», ушедшими из старого лидера по причине несогласий с его руководством, является одним из главных механизмов размножения высокотехнологичных производств.
Один из самых патологических примеров бюрократического саботажа является история с «Булавой». Руководство КБ Макеева ясно понимая, что принятие на вооружение небольшой твердотельной ракеты конкурента уменьшает необходимость многократных и дорогостоящих регламентных работ, а главное—лишает их положения ведомственного монополиста—пустилось во все тяжкие, включая дозированные вбросы в западные средства массовой информации, чтобы только завернуть этот проект. Можно не сомневаться, что заводы-субподрядчики, которые были до сих пор завязаны на КБ Макеева сделают все, чтобы «Булава» не летала. Здесь не нужно параноидальных представлений о вредительстве. На этих заводах не ходят по ночам с ломиком, сознательно портя изделия. Просто на «непрофильную продукцию» назначают ученические бригады, в технологию вводятся изменения, удешевляющие (но и ухудшающие) качество узлов, и они производятся на устаревшем оборудовании. Руководству предприятия-«варяга», под предлогом секретности, не предоставляются сведения об отказах и поломках узлов и деталей, оформление допусков идет крайне медленно, а на время приезда непрошенных гостей, действительно ценных работников отправляют в командировку. Такая практика существовала в советской оборонке даже во времена Сталина, не говоря уже о Брежневе.
Единственным выходом из создавшегося положения является квази-рыночная реорганизация основных корпораций-производителей оборонной техники в 10-15 компаний—основообразующих контракторов (prime contractors) Министерства Обороны и регулирование приобретения вооружений исключительно через бюджет и контрактную систему (фиг. 3 ). При такой системе упраздняются Департаменты Совмина (все функции которых, в сокращенном виде, передаются ВПК), Департаменты Минпромторга и холдинговые корпорации (Объединенная Авиастроительная Корпорация, Объединенная Судостроительная Корпорация и т.п.). Роскосмос также утрачивает производственные функции, занимаясь основным своим делом— запусками и эксплуатацией космической техники. Единственная госкорпорация, которая сохранит свои производственные функции—это Росатом, поскольку он de facto контролирует ядерные материалы.
Post a Comment